В докладе Генерального секретаря ООН Кофи Аннана "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех", уже получившему известность как очередной проект реформы ООН, говорится о том, что подлинная международная безопасность не может ограничиваться только военно-политической сферой. Безопасность невозможна ни в нищете, ни в бесправии. К.Аннан подчеркивает, что оказание помощи беднейшим странам и распространение уважения к правам человека официально объявлены целями предложенных изменений и составляющими укрепления международной безопасности.
Это, впрочем, не ново. Основы подобного широкого подхода к пониманию международной безопасности содержатся в Уставе ООН и в течение прошедшей половины века были развиты в нескольких международных докладах и декларациях. С наибольшим торжеством идея связать безопасность с преодолением бедности и унижения была воплощена в документах "Саммита тысячелетия" 2000 года. В этом отношении нынешний доклад К.Аннана представляет собой не более чем обобщение возникших проблем и предложение ключей к их решению накануне следующего саммита ООН в сентябре 2005 года.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Генеральный секретарь откровенно позиционирует свой план реформ как попытку воспротивиться установлению в международной политике принципов "однополярного мира" (подразумевающего глобальное доминирование США). Во-первых, в докладе утверждается, что "никакое государство не может держаться абсолютно особняком" в современном мире, во-вторых, провозглашается принцип взаимосвязанности угроз: "Мы должны реагировать на ВИЧ/СПИД так же энергично, как на терроризм, а на нищету - так же энергично, как на распространение оружия массового уничтожения". Правда, на этом выпады дипломатичного К.Аннана против "однополярного мира" заканчиваются...
Вернемся к провозглашенному с трибуны ООН курсу на активизацию помощи беднейшим странам. Предполагается, что объем помощи развивающимся странам станет критерием, согласно которому будут определяться возможности стран участвовать в работе Совета Безопасности ООН. В свою очередь, нуждающиеся страны должны будут создать национальные стратегии развития, включающие укрепление частного сектора и специальные меры по борьбе с коррупцией.
Кроме того, в число средств поддержания международной безопасности предложено включить всемирную систему раннего предупреждения о стихийных бедствиях. Предлагается также разработать после 2012 года новые конвенции об изменении климата, предусматривающие "более широкое участие всех стран, на долю которых приходится основная часть выбросов".
Провозглашается также принцип, согласно которому "демократия не ограничивается какой-либо страной или регионом, а является универсальным правом". Это значит, что отныне любые ссылки на национальные особенности не могут служить оправданием нарушений прав человека. Означает ли это, что сама ООН дает добро на экспорт демократии на крыльях бомбардировщиков? Пока речь идет лишь об абстрактной "ответственности перед международным сообществом". Но что будет дальше?
Как известно, проблематика "гуманитарных интервенций" - это излюбленная тема Кофи Аннана со времен операции НАТО против Югославии. Тогда это называлось "доктриной Аннана" или "доктриной суверенитета личности". К.Аннан тогда утверждал, что принцип защиты прав человека в международном праве выше, чем государственный суверенитет: "...принцип невмешательства во внутренние дела не может служить броней для нарушителей прав человека". Таким образом, нынешняя декларация не может не наводить на определенные размышления.
Между тем предложенный Аннаном принцип дает все основания для обвинения ООН в приверженности политики "двойных стандартов" и лицемерии. Пусть демократия западного образца действительно самая гуманная форма политического режима. Но как можно провозглашать это в административном порядке? Не будет ли это воспринято как унизительное навязывание? И кто позволит убедить себя в том, что приемлемым средством защиты прав человека может быть война, означающая лишение людей самого главного права - права на жизнь?
Так как все эти вопросы настолько же закономерны, насколько известны и стары, К.Аннан заблаговременно заготовил в своем докладе несколько ответов:
1) первоначальная ответственность за защиту прав человека лежит на каждом государстве, и только в случае, если государство явно не в состоянии или не желает ее осуществить, ответственность переходит к международному сообществу;
2) доказательствами неспособности или нежелания государства защищать права человека являются факты преступлений против человечности (геноцид, этническая чистка и др.), которые будут рассматриваться как отдельный вид угроз для международного мира и безопасности;
3) решение о вооруженном вмешательстве будет принимать не какое-либо государство или региональная организация в одностороннем порядке, а Совет Безопасности ООН.
Предлагается создание нескольких новых механизмов контроля, таких как более активное участие Верховного комиссара ООН по правам человека в работе Совета Безопасности, новый Совет по правам человека (компетенция которого, правда, в докладе не определяется) и Фонд демократии "для оказания содействия странам, прилагающим усилия по созданию и укреплению своей демократии". Очевидно, что последний орган (так же, как и другие новые органы - Комиссия по миростроительству и Управление по поддержке миростроительства) призван, среди прочего, решать задачи, подобные тем, которые сейчас особенно насущны в Ираке, то есть обеспечивать участие ООН в послевоенном восстановлении страны и общества. Сложность этих заданий и количество ответственных за них органов показывает, что проблема вмешательства как минимум неоднозначна. Бурная деятельность ООН на развалинах государства, нарушавшего права человека, вообще говоря, является довольно сомнительным удовольствием для его граждан. Тех, разумеется, кто после "гуманитарной интервенции" вообще останется жив.
...Но наиболее революционные предложения ООН касаются фактического демонтажа "ялтинской системы". К 60-летию победы над фашизмом ООН предлагается избавиться от черт военного блока победителей, призванного закрепить их господствующее положение в ООН. В частности, планируется расширить членский состав Совета Безопасности. Из Устава ООН исчезнут упоминания о "вражеских государствах", по отношению к которым Устав формально по сей день разрешает неограниченное применение принудительных мер. За неимением подопечных территорий будет упразднен Совет по опеке.
Эти меры, ущемляющие права стран-победительниц во Второй мировой войне, могут быть приняты лишь в обмен на очень серьезные уступки. И такие уступки ООН делает в военно-политической сфере.
К.Аннан предлагает признать законным применение государствами вооруженной силы не только для защиты от вооруженного нападения (как в настоящее время определяет ст. 51 Устава ООН), но также ввиду "неминуемой угрозы" вооруженного нападения, то есть превентивно. Между тем сегодня никто не в состоянии непредвзято проверить, действительно ли "неминуемая угроза" имела место, или речь идет о сознательном подлоге со стороны государства-агрессора.
Предполагается, что эта мера облегчит "демократическим государствам" проблему выбора средств в борьбе против терроризма и распространения оружия массового уничтожения. Однако как-то упускается из вида, что речь идет об универсальном правиле. И воспользоваться им могут и те, против кого эти меры якобы направлены... Например, военные планы США в отношении стран "оси зла" давно известны. Чем не "неминуемая угроза"? Почему бы им не нанести по США превентивный удар?..
Можно возразить (и возразить резонно), что никакое государство, имея данные о готовящемся на него нападении, не согласится сидеть и ждать, пока это нападение произойдет. Зачем жертвовать людьми, терять время, упускать стратегическое преимущество? Ведь если защищаться "по закону", то будет уже поздно.
Проблема снимается, если наделить какой-либо международный орган полномочиями решать вопрос о законности применения силы в каждом конкретном случае, и так, чтобы:
а) он мог предоставить эффективную помощь государству, которое защищается от незаконного применения силы;
б) его решения были бы обязательны для всех государств и он мог бы заставить себе повиноваться.
Такой орган давно есть - Совет Безопасности ООН.
Расширяя представительность Совета за счет новых членов, реформа не затрагивает сам механизм принятия решений, включающий знаменитое право вето постоянного члена. Новым членам Совета право вето предоставлено не будет. То есть в этом ключевом вопросе ничего не изменится.
Совет Безопасности ООН, который часто именуют "мировым правительством", на самом деле орган разрешения международных споров, решения которого обязательны для всех государств - членов ООН, а не только для спорящих сторон непосредственно. Но деятельность этого органа абсолютно бесконтрольна с юридической точки зрения. Проверить законность его решений никто не может. С другой стороны, если кто-нибудь из постоянных членов парализует своим вето работу Совета, никаких других способов повлиять на ситуацию не остается.
В международной практике предлагалось два способа проконтролировать извне деятельность Совета Безопасности ООН:
1) позволить Генеральной Ассамблее подменять его в случае вынужденного бездействия,
2) позволить Международному суду ООН проверять международную законность его резолюций аналогично полномочиям конституционных судов государств по отношению к национальному законодательству.
И то и другое противоречит Уставу ООН в его современном виде. Международный суд теоретически может принять решение, противоречащее позиции Совета Безопасности, и это решение будет обязательно для спорящих государств, но он не может отменить резолюцию Совета. В свою очередь, резолюции Генеральной Ассамблеи носят лишь рекомендательный характер, но по тем вопросам, которые уже рассматривает Совет Безопасности, она даже рекомендовать ничего не должна (разве что Совет ее об этом попросит).
В докладе К.Аннана возможность предложить новые пути взаимодействия между этими органами упущена. Генеральной Ассамблее предлагается заниматься связями с представителями гражданского общества и всеобъемлющей конвенцией по борьбе с терроризмом (которой, кстати, до сих пор не существует, так что члены "международной антитеррористической коалиции" не могут одинаково ответить, в чем состоит зло, с которым они борются). Суд упомянут мельком, хотя говорится о его "важной роли".
Понятно, что органы ООН должны работать согласованно и конфронтация между ними не на пользу Организации. Но проблема состоит в том, что ООН не может противопоставить себя никому из постоянных членов Совета Безопасности. Чтобы продолжать сотрудничать в рамках организации, бороться с нищетой и защищать права человека, сильнейшие государства должны сохранять уверенность, что могут использовать Организацию в своих целях.
...Реформа ООН - это, конечно же, искусство возможного. Но вот что хотелось бы отметить: критерием эффективности международной безопасности, то есть способности ООН осуществить свои цели, все равно остается отношение к жизни человека. В преамбуле Устава ООН есть краткое упоминание о том, что вся эта разветвленная и чересчур возвышенно-далекая для большинства людей структура была создана лишь затем, чтобы "избавить грядущие поколения от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству невыразимое горе". До сих пор ООН с этой задачей справлялась, мягко говоря, с переменным успехом. После реформы человеческая жизнь, похоже, будет стоить еще меньше...
